LEGISLACIÓN Y COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE ARQUEOLOGIA SUBACUATICA

Miguel San Claudio Santa Cruz

El territorio de soberanía nacional está compuesto hoy en día por los territorios de las Comunidades Autónomas con sus aguas interiores, el mar territorial y la plataforma continental, más otros excepcionales lugares como Ceuta y Melilla.

No existe diferencia jurídica entre el territorio, concebido por la masa continental e insular, y el territorio constituído por la porción de mares y océano colindantes con las costas españolas. Sin embargo es necesario clarificar la situación jurídica de cualquier resto arqueológico en base a su localización en dichos mares u océano.

En principio se podrían establecer diferentes responsabilidades con respecto al lugar que ocupan los restos en cuestión dentro de los diferentes ESPACIOS MARITIMOS, para ello debemos dejar bien claras las diferentes definiciones para dichos espacios.

En 1971 España suscribió los Convenios de Ginebra de 1958, acuerdos internacionales en los que se establecen las definiciones de las citadas zonas por el sistema de líneas de base rectas. En España nos regimos por la definición de bases rectas que se hicieron en 1977 (Real Decreto 2510/77) a efectos de pesca:

Plataforma Continental: Designa el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas fuera del mar territorial, pero junto a él, hasta una profundidad de 200 m. o más allá de este límite hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas (Convenios de Ginebra 1958, Madrid 1971). En el caso del naufragio del paquebote Douro, el espacio que le es aplicable según su situación, sería el de la Plataforma Continental, puesto que aunque se halla más allá de los 200 m. de profundidad, concretamente a unos 400, sí se encuentra dentro del "límite hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas."

Mar Territorial: Con posterioridad, se ha regulado específicamente el mar territorial en la Ley 10/77 de 4 de enero, como: El límite interior es la línea de bajamar escorada (línea de bases rectas establecida en R.D. 2510/77) y el límite exterior es una línea trazada a una distancia de doce millas paralela a la anterior. Es decir: el mar territorial, sería el considerado desde la cota 0 de profundidad, desde la línea de bases rectas, hasta las doce millas de distancia perpendiculares a la costa.

Zona Marítimo-Terrestre: "La zona marítimo terrestre es el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos,... Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas..." (Art. 1.a. Ley 22/88 de 28 de julio de Costas. Básicamente se trataría del espacio intermareal y, por lo tanto, una zona que únicamente está bajo las aguas unas horas al día o en ocasiones cíclicas de mareas o de acontecimientos meteorólogicos esporádicos.

Aguas Interiores: Son aquellas que quedan delimitadas, en el interior del territorio, por la zona marítimo-terrestre. Serían, finalmente, las aguas que se encuentran en el interior del continente.

Una vez clarificado este punto, nos queda por establecer si alguna de las administraciones actuales del Estado es competente en el tema del Patrimonio Arqueológico Sumergido. Para ello la legislación establece una serie de normas que pasaremos a detallar.

La Ley 16/85, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español vino a desarrollar los nuevos principios que contenía la Constitución de 1978.

En su artículo 40.1. dice:" Conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de esta Ley, forman parte del Patrimonio Histórico Español los bienes muebles o inmuebles de carácter histórico, susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, hayan sido o no extraídos y tanto si se encuentran en la superficie o en el subsuelo, en el Mar Territorial o en la Plataforma Continental..." En la presente ley es de destacar que no se hace la más mínima diferencia en base al lugar donde se encuentren los bienes susceptibles de formar parte del Patrimonio Histórico Español, su conservación estará garantizada por su propia naturaleza, independientemente de que el lugar donde se encuentre esté sobre o bajo el agua.

Una vez establecida la pertenencia del Patrimonio Arqueológico Sumergido al Patrimonio Histórico Español, es necesario aclarar cual de las diferentes Administraciones es competente en su salvaguarda y gestión.

La "Lei 8/95 do 30 de outubro do Patrimonio Cultural de Galicia", en su artículo 55 dice: "Integran o Patrimonio Arqueolóxico de Galicia os bens mobles e inmobles de carácter histórico, susceptibles de seren estudiados con método arqueolóxico, fosen ou non extraídos, e tanto se se atopan na superficie coma no subsolo ou nas agoas".

Esta indefinición con respecto a las "agoas" a que se refiere el texto o al Espacio Marítimo a que correspondan, se encuentra a nuestro modo de ver aclarado posteriormente cuando en la citada Lei 8/95, en su artículo 57 de Actividades Arqueológicas dice: "Será necesaria a autorización previa da Consellería de Cultura para a realización das seguintes actividades arqueolóxicas:

a) A prospección arqueolóxica entendida como a exploración superficial e sistemática sen remoción, tanto terrestre coma subacuática,...

c) A excavación arqueolóxica, entendida como a remoción, no subsolo ou en medios subacuáticos,..."

Dado que aquí tampoco se clarifica el ámbito de aplicación a un espacio determinado, aunque en cualquier caso reconociendo su competencia absoluta en "medios subacuáticos", creemos que dicha aplicación se debe hacer desde un punto de vista amplio a todos los Espacios Marítimos de soberanía española lindantes con la Comunidad Autónoma de Galicia. En esta línea, el "medio subacuático" lo entendemos como el que está bajo las aguas y, dado que la citada Ley no hace diferencias entre montañas y llanuras en el caso de la, llamésmola así, "arqueología terrestre", no vemos motivo para hacer distinciones de ese tipo en el caso de la "arqueología subacuática". Todo esto teniendo en cuenta que la arqueología es una disciplina independientemente del medio en que se realiza.

Con respecto a si la Comunidad Autónoma de Galicia tiene las competencias precisas para intervenir en este campo, existen varios puntos que clarifican la situación.

En el Estatuto de Autonomía para Galicia, en su artículo veintisiete del título segundo y en su capítulo primero de las competencias en general queda establecido que la Comunidad Autónoma de Galicia tendrá competencias exclusivas en "Patrimonio Histórico, Artístico, Arquitectónico, Arqueológico, de interés para Galicia".

En segundo lugar, la propia Lei 8/95 do Patrimonio Cultural de Galicia la cual, en el caso que nos ocupa, jamás ha sido recurrida.

En tercer lugar, la trayectoria de la Consellería de Cultura, que en numerosas ocasiones ha autorizado intervenciones en el Patrimonio Arqueológico Subacuático, denegado otras y encargado informes a alguna empresa sobre yacimientos situados en el Mar Territorial o en Aguas Interiores.

Por último, en tercer lugar, la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas en su Disposición Final Primera dice: "...las funciones de la Administración del Estado en el Mar Territorial, Aguas Interiores, Zona Económica y Plataforma Continental en materia de extracciones de restos y protección del Patrimonio Arqueológico Español se ejercerán en la forma y por los Departamentos u Organismos que las tengan encomendadas a la entrada en vigor de la misma". Dado que la Ley Orgánica 1/81 de Estatuto de Autonomía para Galicia y las posteriores transferencias del Estado establecen competencias plenas en materia de cultura a la citada comunidad autónoma, resulta evidente que los "Departamentos u Organismos" a los que se refiere la Ley 22/1988 han de corresponderse con los de la Comunidad Autónoma de Galicia.

En el artículo 114 de la misma Ley 22/1988 se dice: "...Las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias que, en las materias relacionadas en la presente Ley tengan atribuidas en virtud de sus respectivos estatutos". Por lo mismo, dado que a partir del año 1981 y posteriormente tras las transferencias del Estado, las competencias de cultura son plenas por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia, resulta evidente que en el Patrimonio Arqueológico Subacuático la Administración Autónoma es, le guste o no, la única responsable en su gestión y protección.

En el resto del país la competencia administrativa sobre el Patrimonio Arqueológico sumergido originó una serie de problemas entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, aunque curiosamente en tanto que las dos administraciones pretendían ejercer las mismas competencias, no hacer dejación de ellas. En 1989, cuando la Administración General del Estado admitió la impugnación de la Junta de Andalucía ante un permiso de prospección subacuática en el litoral de Cádiz, dado por el Ministerio de Cultura, esta cuestión se resolvió favorablemente a favor de las CC.AA, en el caso más clamoroso de clarificación de competencias.

La mayoría de las Comunidades Autónomas peninsulares ya han desarrollado centros encargados del estudio y gestión del Patrimonio Histórico Sumergido, es necesario señalar que estos centros se crearon en base a los argumentos generales para todo el territorio nacional expuestos en otro lugar del presente documento y no en base a características específicas de cada una de las Comunidades Autónomas. Es también significativo que el Estado Central no se oponga de ninguna forma a estos centros o a la asunción de las competencias en Arqueología Subacuática por parte de los departamentos de cultura de las Comunidades Autónomas.

De esta manera tenemos que la "Generalitat de Catalunya" se dota, al absorber el preexistente C.I.A.S. geronés, del "Centre d'Arqueologia Subaquática de Catalunya", por decreto 237/1992, un organismo capaz de responder a las necesidades que plantea el Patrimonio Cultural Sumergido en aguas catalanas y asume, de manera efectiva, sus competencias en este campo.

La Comunidad Autónoma Valenciana se incorporó tarde a la realización de trabajos arqueológicos subacuáticos en sus aguas, pues no fue hasta principios de los años 90, a través de su Consejería de Cultura, cuando se comenzó a intervenir en la financiación de unos trabajos que con anterioridad corrían a cuenta del Ministerio de Cultura. Aunque la Comunidad Valenciana se incorpora al Plan de Documentación del Litoral, no crea una infraestructura unitaria de trabajos.

En la Comunidad Autónoma de Murcia la situación es especial, pues está condicionada a la existencia en Cartagena del C.N.I.A.S. (Centro Nacional de Investigación Arqueológica Subacuática) dependiente del Ministerio de Cultura y actualmente en una fase de desarrollo espectacular. La existencia de este organismo hace innecesaria por redundante la puesta en marcha de un proyecto similar a nivel autonómico.

La Comunidad Autónoma de Andalucía, continuando en la línea catalana, creó el C.A.A.S (Centro Andaluz de Arqueología Subacuática) cuya sede se encuentra en La Caleta, Cádiz, en un intento de crear un organismo que disponga de todos los medios para desarrollar la labor de documentación y protección del Patrimonio Arqueológico Sumergido que son sus primeros objetivos.

En Asturias en la actualidad no existe un organismo específico que sea capaz de englobar todas las facetas de la protección del Patrimonio Sumergido. Existe sin embargo el Proyecto de "Prospecciones Arqueológicas en la Costa Asturiana" patrocinado por la Universidad de Oviedo, la Consejería de Cultura del Principado de Asturias y el Ayuntamiento de Gijón en lo que es un magnífico ejemplo de planificación cultural y política.

En Cantabria, las importantes labores de Arqueología Subacuática de época moderna que allí se desarrollan, están ligadas a las labores del Museo Marítimo de Santander desde el año 1981. En 1983 se constituyó el L.I.A.S. (Laboratorio para Investigaciones Arqueológicas Subacuáticas) con sede en el Museo Marítimo del Cantábrico. Es de destacar que el apoyo institucional, al menos hasta hace unos años, no era suficiente para la ingente labor emprendida.

Queda el País Vasco como única Comunidad Autónoma peninsular de la que no tenemos noticias en cuanto a la organización de la gestión de su Patrimonio Sumergido, aunque sí sabemos que se viene realizando a nivel autonómico desde el traspaso de las competencias en materia de cultura.

En las dos comunidades insulares los trabajos casi siempre resultan muy esporádicos y en base a hallazgos concretos o a investigaciones puntuales. En el caso Balear se suelen realizar directamente por el C.N.I.A.S. desde Cartagena.